土地是發(fā)展的最基礎(chǔ)資源，作為建設(shè)用地的農(nóng)村宅基地卻長期空置，得不到有效利用，是很大的損失。如果充分釋放這批資源，將會增加更多的包括耕地在內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地，也可能緩解城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地的短缺問題，最起碼經(jīng)過整治，可以改變目前農(nóng)村很多房屋因無人管理，墻倒屋塌，村容破敗的現(xiàn)象。但是從目前來看，閑置宅基地的收回、整治、流轉(zhuǎn)存在諸多難題。
一是政策依據(jù)不足。目前，從中央到地方都沒有出臺較為系統(tǒng)的指導(dǎo)意見。盡管十八屆三中全會指明了土地制度改革的方向，但到現(xiàn)在仍沒有出臺配套改革舉措。專家眾說紛紜，但沒有權(quán)威的解讀,沒有出臺具體的操作措施。
可以說當(dāng)下前宅基地只有分配、管理方面的法律制度，卻沒有流轉(zhuǎn)、退出的規(guī)定，只有入口，沒有出口，也可以說是不完善的。目前雖然部分省市在宅基地制度改革方面作了一些探索，但主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，據(jù)網(wǎng)上報道廣東（農(nóng)用地、 商住地、 工業(yè)地）的農(nóng)村宅基地制度改革方案已經(jīng)報送國務(wù)院，但還處在批復(fù)當(dāng)中。
從目前來看，宅基地法律規(guī)定是一戶一宅原則，但對于超過一戶一宅的并沒有明確的處理辦法，包括宅基地轉(zhuǎn)讓、租賃、擔(dān)保等等方面，更沒有明確的政策舉措。就基層操作來看，目前對于閑置宅基地的使用，主要依據(jù)是“占補(bǔ)平衡”原則，實施的項目主要是土地復(fù)墾，復(fù)墾就是將現(xiàn)有的閑置宅基地整理為耕地，而轉(zhuǎn)化為林地或者其它建設(shè)用地，并不包含在內(nèi)。
一般壩上村莊規(guī)模、占地面積都不大，但復(fù)墾成本很高，一般每畝都在6萬元左右，還要配套打井等灌溉設(shè)施，規(guī)模小了，一般不具有耕作價值，因此一般申報規(guī)模都在100畝左右。而且有的村莊地處山區(qū)，坡度較大、嚴(yán)重缺水，復(fù)墾價值不高。當(dāng)前“占補(bǔ)平衡”的原則是“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，一般村莊即使進(jìn)行了復(fù)墾，耕作條件也不會太好,并不能很順利地置換到城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。
二是基層難有積極性。閑置宅基地，是越貧困的地區(qū)越多，土地復(fù)墾費(fèi)用由地方承擔(dān)，土地復(fù)墾的成本又相當(dāng)高，每畝六到七萬元，對于財政貧困縣來說，是一筆不小的費(fèi)用，況且貧困縣招商引資相對困難，吸引投資，降低地價是通用作法，當(dāng)前在稅收減免上被嚴(yán)格控制，地方只能內(nèi)部“挖潛”，采用的重要優(yōu)惠手段一般就是“零地價”，這樣，出讓土地后地方政府沒有任何收入，村莊復(fù)墾投資實際上基本等同于財政支出。
況且，貧困縣份落地項目較少，需要的建設(shè)用地相對較少，以S縣為例，今年分配的建設(shè)用地指標(biāo)是434畝，目前報卷的只有300畝，還節(jié)余100多畝。以前通過村莊復(fù)墾、土地整理，增出來的用地指標(biāo)，可以在全市、甚至在全省流動，這個縣的指標(biāo)可以給另一個縣用，指標(biāo)就是錢，現(xiàn)在政策改變了，指標(biāo)不可以流通，本縣又沒有用處，又要投資，宅基地復(fù)墾的積極性自然降低。
三是農(nóng)民不配合。農(nóng)民一般有房產(chǎn)是祖業(yè)，賣房賣地是敗家的觀念，加上當(dāng)前在城鎮(zhèn)的生活工作并不穩(wěn)定，盡管很大一部分人在城鎮(zhèn)已經(jīng)購房，但出于給自己留條后路的想法，一般不會輕易退出宅基地。特別是十八屆三中全會以后，隨著確權(quán)步伐的加快，農(nóng)民普遍對土地增值抱有過高期望，很少輕易放棄宅基地。
另一方面，一戶多宅以及超面積占有宅基地，都是歷史形成的，原因復(fù)雜，真正按照法律規(guī)定執(zhí)行相當(dāng)困難。通過市場化方法運(yùn)作，激活閑置宅基地也比較困難，比如A村新辦養(yǎng)殖場就是利用閑置宅基地，開始是每戶3萬元，后來擴(kuò)大規(guī)模需要購買宅基地，農(nóng)戶要價上升到10萬一戶，部分農(nóng)戶甚至借機(jī)施壓，要到20多萬，沒有達(dá)到協(xié)議。況且從當(dāng)前法律法規(guī)來看，房屋連同宅基地一同轉(zhuǎn)讓后，是否可以重新申請宅基地并無明文規(guī)定，農(nóng)民完全可以在宅基地出讓后，再申請，造成農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張。
從趨勢來看，農(nóng)村宅基地閑置、空置的規(guī)模將越來越大，當(dāng)前農(nóng)民居民常年外出務(wù)工的越來越多，還以S縣為例，農(nóng)業(yè)人口14.14萬人，據(jù)統(tǒng)計口徑，常年外出務(wù)工在3.5-4.2萬人，但實際離村常年務(wù)工人口是6.9萬,近三分之一轉(zhuǎn)移到了縣內(nèi)城鎮(zhèn)，接近農(nóng)業(yè)人口的一半。
改革開放初期，村內(nèi)基本是“613899”部隊，現(xiàn)在基本是“99”部隊，在一些村莊外出人口超過80%的村莊，60歲人口接近百分之百，甚至選不出比較年輕的人擔(dān)任村干部，村莊嚴(yán)重空心化，全縣589個自然村，空心村就有434個，占全部村莊的73.7%。當(dāng)前的空心村已與以前不一樣，剛改革開放時農(nóng)民收入提高，第一意愿是改善住房，另擇新址蓋新居，是住新居閑舊居。現(xiàn)在是常年離村外出務(wù)工，新舊居統(tǒng)統(tǒng)閑置。
這樣來看，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口外流是自然趨勢，一些村莊消失也是自然趨勢。以2009年為起點，從S縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，5年來自然消失的村莊達(dá)到33個，在未來20-30年內(nèi)，大批村莊自然消失將是必然趨勢。農(nóng)村居民越來越少，村莊越來越少，閑置、空置宅基地將越來越多，但閑置宅基地產(chǎn)權(quán)仍是農(nóng)民的，流不轉(zhuǎn)、退不出,將是嚴(yán)重的問題。順應(yīng)趨勢，提前謀劃這項工作，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有著重要意義。
一是要頂層設(shè)計。沒有上層政策推出，下層操作就沒有章法，也不會有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的步調(diào)，不僅不利于釋放宅基地存量，各市縣政策不一致，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，也容易給未來留下矛盾隱患�，F(xiàn)在，發(fā)達(dá)地區(qū)急需要用地，很可能急躁冒進(jìn)，貧困地區(qū)用地需求不旺，積極性不可能高。推出相關(guān)政策措施，將是首先應(yīng)該考慮的問題。
二是要建立統(tǒng)一市場。以前村莊整治節(jié)余用地指標(biāo)，是各市、縣私下交易，引發(fā)了一些問題，在部分省市被全面“叫�！薄５恋厥袌龌潜厝悔厔�，不能因噎廢食，關(guān)鍵是讓它透明化，走公開拍賣的路子。建立全省統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，既能讓土地指標(biāo)交易走上臺面，利于監(jiān)督，也方便提前審核，更好地貫徹“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”原則。
三是要明確邊界。城市無序擴(kuò)張已經(jīng)浪費(fèi)了很多土地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地。農(nóng)村絕不能再走先放任、再規(guī)范的老路。以前糧食產(chǎn)量少，農(nóng)民建村莊首先考慮的是生計問題，村莊一般建在耕作條件不太好的、利于排水的地方，現(xiàn)在農(nóng)民不考慮吃飯問題了，考慮的是居住條件、生活質(zhì)量，甚至是未來的發(fā)展，新建房一般選在交通方便的地方，靠近水源的地方，地勢開闊平坦的地方，占用的一般都是較好的耕地，況且目前農(nóng)村宅基地與常住居民比起來，已經(jīng)嚴(yán)重過剩，即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，人口沒有較大外流，但與城市相比，建設(shè)用地占用仍然明顯偏大。對村莊做出科學(xué)規(guī)劃，嚴(yán)控村莊外延，注重消化存量，是防止土地閑置浪費(fèi)的必要措施。
四是要嚴(yán)查嚴(yán)管。土地執(zhí)法力量不足、力度不足，也是很重要的問題，超占、違占建設(shè)用地，如果不能發(fā)現(xiàn)在前、制止在前，只要形成事實，執(zhí)法難度和整改成本相當(dāng)高，代價相當(dāng)巨大。比如全國小產(chǎn)權(quán)房就是一個很好的實例。當(dāng)前，基層土地管理機(jī)構(gòu)人數(shù)少，裝備差，基本只夠完成土地審批，而對于土地執(zhí)法上更多是心有余力不足。強(qiáng)化基層土地執(zhí)法力量、增加巡查頻度，從源頭上防止違法違規(guī)用地也是相當(dāng)重要的。
五是要加大財政支持。充分激活宅基地存量，可以退出、可以流轉(zhuǎn)，也可以合理利用，比如種養(yǎng)殖，但解決這一問題關(guān)鍵是錢的問題，沒有錢農(nóng)民誰都不會自愿退出。除了走市場化的路子，用市場的辦法去解決，加大對貧困縣份的財政支持，也是相當(dāng)重要的，有了上級支持的財政補(bǔ)貼，縣鄉(xiāng)沒有了財政負(fù)擔(dān)的后顧之憂，才有足夠的底氣、有充足的意愿收回、整治宅基地，也可以因地制宜加以利用，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜養(yǎng)則養(yǎng)，有了更大的回旋空間。 | 
