核心提示 目前，農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地的比重很大，尤其是東部地區(qū)比例接近50%，且農(nóng)村建設(shè)用地資源利用粗放、閑置現(xiàn)象較嚴(yán)重。在當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需矛盾突出的背景下，如果能夠提高農(nóng)村集體建設(shè)用地的效率，不僅可以緩解城市用地的壓力，甚至可以借此實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)農(nóng)村的另一種轉(zhuǎn)移支付，讓農(nóng)村具備自我“造血”的功能。然而，這種兩全其美的預(yù)期，通過何種方式、何種主體來實(shí)現(xiàn)，效果大相徑庭。
為此，全國各地都在積極探索集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體路徑，如貴州湄潭的公開拍賣和有償退出，江蘇宜興的年租制，湖北沙洋的招拍掛，四川郫縣的“一攬子”流轉(zhuǎn)等探索，在實(shí)踐創(chuàng)新的同時(shí)也留下了隱憂。對(duì)此，本期約請(qǐng)有關(guān)專家以貴州省湄潭模式為樣本，系統(tǒng)分析這些典型流轉(zhuǎn)模式，以整體反映全國集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索與經(jīng)驗(yàn)。
宜興年租制：“長租短約”惠農(nóng)民
探索：江蘇省無錫市宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)逐漸形成了頗具特色的“長租短約”為形式的年租制。由村集體經(jīng)濟(jì)組織將集體建設(shè)用地使用權(quán)出租給集體以外的企業(yè)使用。除國家法律規(guī)定的4種劃撥用地和出讓用地外的其他非農(nóng)建設(shè)用地全部納入租賃范圍。為了租賃關(guān)系的穩(wěn)定，一般土地租期較長，但為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和便于管理，雙方多以3年～5年為周期簽訂租賃合約并按年收取租金。
以位于宜興市北郊的高塍鎮(zhèn)為例，2000年該鎮(zhèn)的集體建設(shè)用地租賃年租金普遍是每畝每年3600元，其中1000元返還給農(nóng)民，其余用于本集體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和機(jī)械化投入、社會(huì)福利、公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施工程等。從2010年起年租金統(tǒng)一漲到每畝每年4000元，簽約年限也從5年一簽改為3年一簽。年租金除了預(yù)留的村公益金外，其余都返還給農(nóng)民。
隱憂：總體來看，宜興的集體建設(shè)用地年租制，是一種以集體建設(shè)用地使用權(quán)出租為主要流轉(zhuǎn)方式的制度。政府管理部門長期積累的流轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)和一定的政策支持，為村集體能夠自主實(shí)施租賃，提供了很好的條件。在這些背景下，宜興的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)發(fā)展迅速，取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益，大部分村級(jí)經(jīng)濟(jì)收入已主要依賴土地租金。
但是，由于流轉(zhuǎn)方式以租賃為主，流轉(zhuǎn)實(shí)施主體以村集體為主，一定程度上對(duì)宜興集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的潛在收益和成本產(chǎn)生了影響。政府鑒于其對(duì)城市土地一級(jí)市場的影響，對(duì)此持相對(duì)消極的態(tài)度，市場競價(jià)導(dǎo)致租賃價(jià)格遭遇“低價(jià)的尷尬”，以及集體土地在產(chǎn)權(quán)上存在缺陷等。種種跡象表明，江蘇宜興年租制繁榮的背后，仍有隱憂。
沙洋招拍掛：“同等入市”統(tǒng)城鄉(xiāng)
探索：湖北省荊門市下轄的沙洋縣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，可以說是與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)結(jié)合在一起開展的。其最大的特色就是除了集體獨(dú)資自辦的企業(yè)用地，以及集體公共、公益設(shè)施建設(shè)用地之外，所有其他的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都必須在土地有形市場或者土地交易所掛牌交易。對(duì)使用集體建設(shè)用地從事商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性目的的，應(yīng)對(duì)參照國有土地使用權(quán)出讓程序，采用招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式提供集體建設(shè)用地使用權(quán)。
以位于沙洋縣南的李市鎮(zhèn)為例，2007年沙洋國土資源局組織對(duì)李市鎮(zhèn)青年村17宗875.7平方米集體建設(shè)用地進(jìn)行拍賣，大多是閑置的倉庫用地。拍賣共有27名競爭者參與競價(jià)，最終以84.7萬元成交，平均地價(jià)達(dá)789.2元/平方米。這些集體建設(shè)用地的地理位置較好，預(yù)計(jì)需求者多，整個(gè)拍賣出讓過程都是按照規(guī)范的實(shí)施模式，由國土資源部門和相關(guān)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)共同完成的。
盡管有這種成功的案例，政府相關(guān)規(guī)章制度也已具備相當(dāng)?shù)耐暾�，但沙洋縣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的整體表現(xiàn)卻始終“風(fēng)平浪靜”。究其原因，可以借用一句基層官員的話，“工業(yè)園區(qū)都空著，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)更不可能了”。
隱憂：總體來看，沙洋的集體建設(shè)用地招拍掛是一種以集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓為主要流轉(zhuǎn)方式的制度，是該縣響應(yīng)當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，探索出的一套比較完整的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法。
但是，一種沒有市場交易的有形市場，只能是一個(gè)空架子，這是由中部地區(qū)本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定的。在國有建設(shè)用地市場都已經(jīng)處于供大于求的狀態(tài)下，再加上地方政府對(duì)短期政績或短期收益的持續(xù)追求，會(huì)進(jìn)一步影響集體建設(shè)用地市場的健康發(fā)展。因此，對(duì)于中西部工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是否有更適宜當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的流轉(zhuǎn)方式？是否有更合適的實(shí)施方式？都值得進(jìn)一步思考。
郫縣“一攬子”：“去區(qū)位化”顯價(jià)值
探索：成都市郫縣的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革，是伴隨著成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革和汶川地震的災(zāi)后重建工作而展開的，具有明顯地方特色的流轉(zhuǎn)模式。
從本質(zhì)上看，四川郫縣的“一攬子”流轉(zhuǎn)模式是綜合了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)中的“發(fā)展權(quán)”流轉(zhuǎn)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押、作價(jià)入股和聯(lián)營的集合體。該模式的最大特點(diǎn)是有效地實(shí)現(xiàn)了“去區(qū)位化”，即消除了區(qū)位帶來的對(duì)“釋放”集體建設(shè)用地價(jià)值的影響。而且，整個(gè)模式的實(shí)施是地方政府、村集體、農(nóng)民和社會(huì)企業(yè)充分合作的結(jié)果。
以郫縣古城鎮(zhèn)土地綜合整治為平臺(tái)的流轉(zhuǎn)為例，位于古城鎮(zhèn)東南的花牌村，通過組建農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司，以企業(yè)為主體實(shí)施農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押擔(dān)保貸款，用土地整治節(jié)約集約出來的集體建設(shè)用地指標(biāo)出讓收益，以及預(yù)留集體建設(shè)用地開發(fā)收益等來償還貸款的方式，實(shí)施了土地綜合整治和農(nóng)民新居建設(shè)。該模式有效解決了農(nóng)民集體自主實(shí)施土地綜合整治的資金難題，又探索出生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)的實(shí)現(xiàn)路徑。
隱憂：總體上看，“一攬子”模式是建立在集體經(jīng)濟(jì)組織自主實(shí)施土地綜合整治基礎(chǔ)上的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)方式具有較好的政策整合效果。在這一系列的流轉(zhuǎn)過程中，包含了對(duì)部分政策法規(guī)的突破：一是開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。采取農(nóng)村產(chǎn)權(quán)直接抵押、擔(dān)保抵押等方式，有效地解決了農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入不足的問題。二是開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易試點(diǎn)。整合組建郫縣公共資源交易中心，通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。三是開展集體建設(shè)用地作價(jià)入股試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的聯(lián)合經(jīng)營和土地的合作制。 實(shí)踐表明，郫縣的流轉(zhuǎn)模式對(duì)于顯化集體建設(shè)用地價(jià)值具有較好成效。但同時(shí)也應(yīng)看到郫縣模式背后的隱患，這些隱患可能會(huì)影響整個(gè)制度的可持續(xù)性，需要進(jìn)一步思考和研究。 | 
