國(guó)務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人就《土地復(fù)墾條例》
有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)
2011年3月5日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶簽署國(guó)務(wù)院令公布《土地復(fù)墾條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），該條例自公布之日施行。日前，國(guó)務(wù)院法制辦公室負(fù)責(zé)人就條例的有關(guān)問(wèn)題回答了記者的提問(wèn)。
問(wèn)：為什么要制定該條例？
答：為了加強(qiáng)土地復(fù)墾工作，1988年國(guó)務(wù)院制定了《土地復(fù)墾規(guī)定》。這個(gè)條例的制定，對(duì)促進(jìn)土地復(fù)墾工作發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的強(qiáng)度、廣度越來(lái)越大，實(shí)踐中出現(xiàn)了損毀土地“舊賬未還清，新賬又增加”的情況，需要通過(guò)全面修訂《土地復(fù)墾規(guī)定》加以解決：
一是每年生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)新?lián)p毀的土地不斷增加，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地復(fù)墾義務(wù)人的復(fù)墾責(zé)任，加強(qiáng)和落實(shí)監(jiān)管措施，建立有效的監(jiān)管制約機(jī)制、資金保障機(jī)制和嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，努力做到“新賬不欠”。
二是大量的歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地尚未能及時(shí)得到復(fù)墾，需要明確其復(fù)墾主體、資金渠道，規(guī)范其復(fù)墾管理等，努力爭(zhēng)取“舊賬快還”。
三是土地復(fù)墾需要巨大的資金投入，需要進(jìn)一步完善土地復(fù)墾激勵(lì)措施，在鼓勵(lì)土地復(fù)墾義務(wù)人積極主動(dòng)復(fù)墾的同時(shí)，采取相應(yīng)鼓勵(lì)措施吸引地方政府、社會(huì)各方積極參與歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾全社會(huì)參與。
問(wèn)：條例對(duì)土地復(fù)墾的責(zé)任主體是如何界定的？
答：開(kāi)展土地復(fù)墾工作，首先要搞清楚該誰(shuí)承擔(dān)復(fù)墾責(zé)任，解決“誰(shuí)來(lái)復(fù)墾”的問(wèn)題。條例結(jié)合損毀土地的成因，對(duì)土地復(fù)墾的責(zé)任主體作了明確界定：
一是規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地，按照“誰(shuí)損毀，誰(shuí)復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人（以下稱土地復(fù)墾義務(wù)人）負(fù)責(zé)復(fù)墾。具體包括：（一）露天采礦、燒制磚瓦、挖沙取土等地表挖掘所損毀的土地；（二）地下采礦等造成地表塌陷的土地；（三）堆放采礦剝離物、廢石、礦渣、粉煤灰等固體廢棄物壓占的土地；（四）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)臨時(shí)占用所損毀的土地。
二是規(guī)定由于歷史原因無(wú)法確定土地復(fù)墾義務(wù)人的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的土地（即歷史遺留損毀土地），以及自然災(zāi)害損毀土地，由縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織復(fù)墾。這一規(guī)定主要是為了解決歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾責(zé)任主體缺失的問(wèn)題。
問(wèn)：為了敦促土地復(fù)墾義務(wù)人自覺(jué)履行土地復(fù)墾義務(wù)，條例規(guī)定了哪些制度措施？
答：土地復(fù)墾義務(wù)人是否自覺(jué)履行復(fù)墾義務(wù)，是做到“新賬不欠”的關(guān)鍵。為了做到這一點(diǎn)，條例作了如下規(guī)定：
一是建立土地復(fù)墾方案的編制與審查制度。條例要求土地復(fù)墾義務(wù)人按照規(guī)定編制土地復(fù)墾方案；未編制或者編制不符合要求的，有關(guān)政府不得批準(zhǔn)建設(shè)用地，有關(guān)國(guó)土資源主管部門(mén)不得批準(zhǔn)采礦許可證。對(duì)于在本條例施行前雖然已經(jīng)批完用地和采礦許可證，但本條例施行后繼續(xù)損毀土地的，要補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案。土地復(fù)墾方案編制與審查制度，是推動(dòng)土地復(fù)墾工作的一個(gè)重要抓手。不僅可以讓土地復(fù)墾義務(wù)人認(rèn)識(shí)到土地復(fù)墾的重要性，更是給土地復(fù)墾義務(wù)人如何進(jìn)行復(fù)墾指明了方向。
二是加強(qiáng)對(duì)土地復(fù)墾實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。條例要求土地復(fù)墾義務(wù)人按照土地復(fù)墾方案開(kāi)展土地復(fù)墾工作；生產(chǎn)建設(shè)周期長(zhǎng)、需要分階段實(shí)施復(fù)墾的，土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)將土地復(fù)墾工作與生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實(shí)施。同時(shí)，規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人要定期報(bào)告有關(guān)土地復(fù)墾情況，國(guó)土資源主管部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督。
三是建立土地復(fù)墾資金保障機(jī)制。有沒(méi)有資金，是土地復(fù)墾工作能不能真正落實(shí)的基礎(chǔ)、保障。從實(shí)踐中看，大量損毀土地沒(méi)有得到復(fù)墾最重要的原因就是資金沒(méi)有落實(shí)，以至于最后土地復(fù)墾義務(wù)人逃避責(zé)任，把包袱甩給了國(guó)家。因此，為了防止和杜絕此種情況的出現(xiàn)，條例要求土地復(fù)墾義務(wù)人將土地復(fù)墾費(fèi)用列入生產(chǎn)成本或者建設(shè)項(xiàng)目總投資；土地復(fù)墾義務(wù)人不復(fù)墾或者復(fù)墾驗(yàn)收中經(jīng)整改仍不合格的，要繳納土地復(fù)墾費(fèi)，由有關(guān)國(guó)土資源主管部門(mén)代為組織復(fù)墾。
四是完善土地復(fù)墾驗(yàn)收的程序和要求。驗(yàn)收環(huán)節(jié)是復(fù)墾的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。土地有沒(méi)有復(fù)墾好，合不合格，全靠驗(yàn)收來(lái)把關(guān)。為此，條例要求土地復(fù)墾義務(wù)人完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向所在地縣級(jí)以上地方人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)申請(qǐng)驗(yàn)收，并明確了驗(yàn)收程序、驗(yàn)收內(nèi)容和驗(yàn)收結(jié)果。其中，為了防止復(fù)墾驗(yàn)收中弄虛作假，條例還特別建立了多部門(mén)共同驗(yàn)收、專家參與、初步驗(yàn)收結(jié)果公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)等制度，加大對(duì)驗(yàn)收環(huán)節(jié)的規(guī)范和監(jiān)督力度。
五是強(qiáng)化對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行土地復(fù)墾義務(wù)的制約手段。條例規(guī)定土地復(fù)墾義務(wù)人不依法履行復(fù)墾義務(wù)的，有關(guān)政府和國(guó)土資源主管部門(mén)不得批準(zhǔn)新的建設(shè)用地、采礦許可證，也不得批準(zhǔn)采礦許可證的延續(xù)、變更和注銷。這項(xiàng)制度也是一個(gè)重要的抓手，對(duì)于需要持續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的土地復(fù)墾義務(wù)人來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)制度的約束力將非常有效。
上述五項(xiàng)制度作為一個(gè)整體，明確了生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀土地復(fù)墾各個(gè)環(huán)節(jié)的要求，形成了比較有約束力的監(jiān)管措施鏈條，將有力地促進(jìn)土地復(fù)墾義務(wù)人自覺(jué)履行土地復(fù)墾義務(wù)。
問(wèn)：為了加強(qiáng)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾，條例作了哪些規(guī)定？
答：大量歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾是土地復(fù)墾工作的難點(diǎn)。為了做到“舊賬快還”，條例作了如下規(guī)定：
一是要求編制土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃。條例規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府國(guó)土資源主管部門(mén)要對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行調(diào)查評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上編制土地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃，確定復(fù)墾的重點(diǎn)區(qū)域、目標(biāo)任務(wù)和要求。
二是明確投資渠道。條例規(guī)定，對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地，政府應(yīng)當(dāng)投入資金進(jìn)行復(fù)墾，或者按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則，吸引社會(huì)投資進(jìn)行復(fù)墾。對(duì)于土地權(quán)利人自行復(fù)墾的，給予相應(yīng)的扶持、優(yōu)惠措施。
三是規(guī)范土地復(fù)墾項(xiàng)目的管理方式和要求。條例規(guī)定，國(guó)家對(duì)歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地的復(fù)墾按項(xiàng)目實(shí)施管理，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括項(xiàng)目的確定、項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)的編制、施工單位的確定、項(xiàng)目的實(shí)施和驗(yàn)收等作了明確規(guī)定。
問(wèn)：為了調(diào)動(dòng)土地復(fù)墾義務(wù)人、地方政府和社會(huì)各方復(fù)墾的積極性，條例規(guī)定了哪些激勵(lì)措施？
答：土地復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制是促進(jìn)土地復(fù)墾工作的重要手段。為了調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與土地復(fù)墾的積極性，條例作了如下規(guī)定：
一是明確對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人積極主動(dòng)復(fù)墾的稅收激勵(lì)措施。條例規(guī)定，土地復(fù)墾義務(wù)人在規(guī)定的期限內(nèi)將生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)損毀的耕地、林地、牧草地等農(nóng)用地復(fù)墾恢復(fù)原狀的，依照國(guó)家有關(guān)稅收法律法規(guī)的規(guī)定退還已經(jīng)繳納的耕地占用稅。
二是完善對(duì)社會(huì)投資者參與復(fù)墾的激勵(lì)措施。條例規(guī)定，社會(huì)投資復(fù)墾的歷史遺留損毀土地或者自然災(zāi)害損毀土地，屬于無(wú)使用權(quán)人的國(guó)有土地的，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給投資單位或者個(gè)人長(zhǎng)期從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)。
三是規(guī)定對(duì)土地權(quán)利人自行復(fù)墾的激勵(lì)措施。條例規(guī)定，土地權(quán)利人自行將歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地復(fù)墾為耕地的，由縣級(jí)以上地方人民政府給予補(bǔ)貼。
四是明確對(duì)地方政府復(fù)墾的激勵(lì)措施。條例規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府將歷史遺留損毀和自然災(zāi)害損毀的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定可以作為本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地時(shí)的補(bǔ)充耕地指標(biāo)。
問(wèn)：條例對(duì)土地復(fù)墾中出現(xiàn)的違法行為規(guī)定了哪些法律責(zé)任？
答：為了使條例規(guī)定的各項(xiàng)制度措施落到實(shí)處，切實(shí)懲處違法行為，需要嚴(yán)格監(jiān)管部門(mén)和土地復(fù)墾義務(wù)人的法律責(zé)任。為此，條例作了如下規(guī)定：
一是針對(duì)監(jiān)管部門(mén)及其工作人員在復(fù)墾工作中可能出現(xiàn)的各種徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的行為，包括違法許可，截留、擠占、挪用土地復(fù)墾費(fèi)，在驗(yàn)收中弄虛作假，不依法履行監(jiān)管職責(zé)或者不依法查處違法行為，謀取不正當(dāng)利益等等，規(guī)定了依法處分、追究刑事責(zé)任等相應(yīng)的法律責(zé)任。
二是針對(duì)土地復(fù)墾義務(wù)人在復(fù)墾活動(dòng)中可能出現(xiàn)的各種違法行為，包括未按照規(guī)定補(bǔ)充編制土地復(fù)墾方案、安排土地復(fù)墾費(fèi)用、進(jìn)行表土剝離、報(bào)告有關(guān)情況、繳納土地復(fù)墾費(fèi)，將重金屬污染物或者其他有毒有害物質(zhì)用作回填或者充填材料，拒絕、阻礙監(jiān)督檢查或者弄虛作假等等，規(guī)定了責(zé)令限期改正、責(zé)令停止違法行為、限期治理、罰款、吊銷采礦許可證等相應(yīng)的法律責(zé)任。
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